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對財政部92號文 《PPP項目財政管理暫行辦法》解讀


  10月21日訊 10月20日,財政部印發財金[2016]92號通知,公布《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(以下簡稱暫行辦法),明確PPP全生命周期,包括項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等財政管理規范。


  對照2014年12月31日財政部發布的《PPP項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號文),PPP財政管理暫行辦法進一步將PPP與政府采購密不可分、深度融合的關系以部門規章的形式確認并凝固下來,既是三年來PPP項目采購實踐經驗的總結和升華,同時為未來更大規模涌現的PPP采購行為提供了操作性很強的規范指導。


  第一條開宗明義,明確了本辦法的立法依據主要包括《預算法》、《政府采購法》及實施條例等,這就從法理上明確了PPP項目社會資本招標選取過程的政府采購性質。這個規定和215號文規定是一致的。215號文第二條對定:本辦法所稱PPP項目采購,是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同,遵循公開、公平、公正和誠實信用原則,按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后,依法選擇社會資本合作者的過程。


  與215號文更加專注與采購程序各環節操作相比,PPP財政管理暫行辦法第三章用整章的篇幅對PPP采購環節的管理規范做出進一步明確:


  第十條規定,經前期識別論證得以確認并報請本級人民政府審核通過的PPP項目,由項目實施機構按照政府采購管理相關規定,依法組織開展社會資本方采購工作。這就進一步確認了PPP項目的實施機構在政府采購程序中的采購人地位,比如交通運輸項目中的各地交通委、交通運輸局,海綿城市項目的建設主管部門,文化項目中的文化局等。


  該條明確,項目實施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。這就明確了政府采購代理機構在PPP項目社會資本方采購中的代理職責。


  第十一條明確了PPP類政府采購項目的采購方式。依據《政府采購法》及其實施條例、財政部競爭性磋商管理辦法等規定,辦法明確了PPP項目應當優先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方,這對保證采購流程的公開、透明有積極意義;該條明確鼓勵社會資本積極參與、充分競爭更有利于調動各類社會資本,尤其是民間投資參與PPP的積極性。


  與215號文相比,該條未明確列入邀請招標采購方式,對采用單一來源采購方式進行了嚴格限定,要求嚴格符合法定條件,并經上級政府采購主管部門批準,這是近兩年來PPP項目采購實踐現狀的總結,也將更有力地維護社會資本參與競爭的平等準入機會。


  第十二條進一步明確了國有企業、民營企業、外資企業平等參與PPP建設和服務的權利,被業界普遍看好。


  第十二和十三條對PPP采購公告的實質性條款、項目采購評審標準做出了明確和限定,要求項目實施機構應當根據項目特點和建設運營需求,綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件;評審過程應當應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素。這是對214號文的重要增補。我國政府采購采用專家評審制,結合財政部門評審專家管理辦法,明確專家評審需要考量的主要因素,有著積極的現實意義。


  第第十四條對社會資本投標人的補償規定也是個小亮點,一是針對政府采購程序中的投標保證金制度,應依據《政府采購法》及實施條例的規定,如期如數退還,這在215號文第21條也有詳細規定;另外,PPP項目一般技術復雜,社會資本方所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納,但經采購未中選的,財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償,該規定也將大大鼓勵社會資本參與競標的積極性。


  第十五條明確各級財政部門對PPP采購活動的監督管理職責,重點對PPP項目采購信息公開事宜做出規定。按照《政府采購法》及實施條例、財政部2012年第19號令政府采購信息公開有關管理辦法,PPP項目的政府采購信息,包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等,應該在財政部門指定的媒體上向公眾公開,以確保采購過程和結果公開、透明。暫行辦法的亮點之一是明確了政府采購平臺和PPP綜合信息平臺應作為PPP政府采購項目的信息公開平臺;亮點之二是明確財政部門在PPP采購活動中除了監督管理,還負有支持服務的職責,這也是實行“寬財政”,配合有關部委積極引導民間投資穩增長的需要。


  第十六條明確采購結果應由項目實施機構將PPP項目合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后,報同級人民政府批準。這項規定與政府采購文件備案管理方法相銜接。


  合同管理是PPP政府采購項目管理的重頭戲,也是保證合同履行、政府和社會資本長期有效合作的關鍵。10月9日的中央深改組會議著重強調,在政府與社會資本合作活動中,不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約,確需改變政府承諾和合同約定的要嚴格依照法定程序進行,從頂層設計層面為社會資本吃下了“定心丸”,使社會資本得以規避PPP過程中可能發生的最大風險。215號文第三章爭議處理和監督檢查部分對合同管理和變更有規定,新出臺的暫行辦法第十七章對此進一步做出了明晰具體的細化規定。


  此外,辦法第六條還規定,項目要通過政府采購方式確定各類專業咨詢服務的提供機構,編制項目物有所值評價報告,獨立、客觀、科學地進行項目評價、論證等,這也賦予政府采購一項重大使命。


  其他有關方面的亮點,比如對各類所有制平等相待,進一步鼓勵社會資本發揮技術優勢,調動民間投資積極性;加大信息公開公開力度;納入預算;績效評價;加強監管約束;注重“創新性和示范性”等,各路專家學者多有專業性深入評述,此不班門弄斧,再做贅言。總之,財金92號文《PPP項目財政管理辦法》細化了PPP項目全生命周期中財政部門的相關職責和工作流程,在中國PPP改革和發展史上必將發揮積極作用,留下濃墨重彩的一筆。


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